宜宾市委政法委副书记 黄燕

　　

　　社会治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是社会建设和社会发展的基石。当前，城市治理正经历由单向管理向多元化、参与式治理的创新转变，构建具有对宜宾“绿色崛起”最佳适应状态的社会治理体系，确保社会既充满活力又和谐有序，必须以政府职能的合理定位，社会共治机制的建立，城乡社区（村）的健康发展作为支撑，针对社会治理中存在的突出问题，研究制定从政策层面加以解决、从业务层面加以指导、从经费层面加以保障的务实举措，推动基层社会治理在创新中突围、在共治中拓展、在法治下前行。

　　

　　一、我市社会治理体系建设的基本情况

　　

　　近年来，在市委、市政府的统一领导下，各级各部门紧紧围绕2365发展战略，立足于“平安稳定先进市、社会治理示范市、法治环境首善市、执法司法公信市”总体定位，坚持源头治理，以网格化管理、社会化服务为方向，以保障和改善民生为宗旨，以提升社会管理效能和公共服务水平为核心，充分运用信息化手段，有效整合资源、创新载体、健全平台、完善机制、社会治理基层基础进一步夯实，科学化、法治化水平不断提升，为率先崛起奔小康创造了安宁有序、和谐稳定的社会环境，工作凸显了“四个成效”。

　　

　　（一）强化“三责并重”，着力统筹推进社会治理创新。一是坚持党政主导，高位推进。“高起点、高标准”规划、“高规格、高效率”推进“平安宜宾建设”，全面落实社会管理综合治理领导责任制、部门责任制和目标责任制，每年都将综治工作纳入市委市政府重要议事内容，纳入市委、市政府目标绩效管理，纳入重点民生工程。二是统筹兼顾、抓好结合。注重与环境兴市、依法治市、平安建设、党的群众路线教育实践活动等中心工作相结合，着力破解服务群众最后一公里难题，着力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局，市委市政府制发了《关于加强和创新社会管理的实施意见》和社会管理创新“十二五”规划及年度实施计划，出台了《关于加强和改进城镇社区建设工作意见》宜委〔2012〕35号和《关于加强和创新社区（村）社会管理工作意见》宜府函〔2012〕231号，确定了7大板块，23大类175个社会管理建设项目，调整充实了市综治委工作力量，成立了分别由市领导任组长的10个专项工作组，对19项重点工作进行了任务分解并纳入目标考核。三是创新机制，力求实效。完善了排查、会商、研判、导控、督办等工作制度，规范了运行机制、重申了“一票否决”规程，在改进社会治理方式，健全公共安全体系上狠下功夫，确保了全市没有发生在全国有影响的重大政治事件，没有一起极端暴力恐怖事件和严重群体性事件。全国社会组织培育发展创新示范市、全国青少年权益维护创新试点城市、全国农村社区建设试点市等先行先试工作有序推进，全省特殊人群服务管理改革综合试点工作取得阶段性成效，社会治安综合治理工作一直保持全省一流方阵。

　　

　　（二）坚持“三先导向”，着力推动基层治理架构从“以条为主”向“以块为主”转变。加强和创新社会治理是一项系统工程，重点在基层，难点也在基层。我市紧紧抓住全省社会治理创新试点示范工作契机，坚持问题导向，突出“群众为先、服务优先、基层在先”，以充分满足百姓需求为落脚点，以责任制为依托，合理配置公共资源，努力在基层实现惠民政策集成，社会资源集聚、工作力量集合，确保组织机构延伸到基层，人员保障下沉到基层，服务管理落脚在基层，信息技术应用在基层，社会活力迸发在基层，基本实现了由“以条为主”的职能部门多头管理向“以块为主”的乡镇（街道）综合治理转变，“上下联动、各司其职，”“分级负责、属地管理”的工作机制不断健全。乡镇（街道）在基层社会治理中的基础性作用充分发挥，社会治理创新亮点纷呈。宜宾县探索开展扩权强镇改革试点，扩大了乡镇财权、人事权、审批权、项目管理权、社会管理权，有效激发了乡镇活力，促进了镇域经济社会健康发展。翠屏区探索建立基层“大党建”工作机制，做到了“社会协同、公众参与”有章可循，安阜街道新区社区被评为全国首批和谐社区，牟坪镇金银社区“智慧新村”多次受到中、省、市领导和部门赞誉。南溪区转变乡镇（街道）职能，规范“一办四中心”和“三委两站”机构设置，全域推进社会治理创新经验全省推广，并成功创建为全国平安建设先进县。珙县实施“定目标责任、实现民情直道、服务直道、评价直道、问责直道”的“一定四通”“经纬服务”直通工程，快速回应并有效解决基层群众“急难怨盼”问题，被《半月谈》誉为“山沟沟里的马克思主义创新”。江安县充分利用网格化服务管理信息系统，通过预警信息发布、数据集成，指令导控等“三色管控”实现对特殊人群“一网控”。筠连县率先推出“一区四警”为民服务“六小工作法”，实现了管理与服务的良性互动。临港经济开发区“警企地”三方合作机制，创造出征地万亩无进京到省上访、无群体性事件、无强制拆迁、无新闻媒体炒作的“四无”佳绩。屏山县积极发展基层协商民主，推行重大决策“三上三下”制度，维护了移民权益和社会稳定。

　　

　　（三）高举“三面旗帜”，着力加强执法司法规范化建设。以“为民、务实、清廉”为主题，严格执法、公正司法。 一是以加强和改进行政执法为重点，深入开展“行政执法规范年”建设活动，积极开展细化行政处罚自由裁量权和行政执法案卷评审等工作，进一步畅通行政复议渠道，充分发挥行政复议的监督和救济功能。二是以司法为民为首任，促进公平正义。以“警民亲”、“开放月”等活动为载体，全面加强政法队伍作风建设，健全司法为民、司法公正的各项监督制约机制，完善案件集中管理模式，推进审判、检务、警务、狱务公开，构建规范化、信息化的“阳光司法”、“民本法治”机制。三是优化执法司法职权配置，推进执法司法资源整合，加强执法司法秩序规范，完善执法执行联动机制，强化执法司法责任落实，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。市委政法委转发了中央政法委制定的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。市检察院和市法制办规范“两法”衔接工作机制。江安县法院以“移动法庭”形式进乡村、进企业开展审理和普法工作。筠连县制定出台《政法干警“慵懒散”行为责任追究办法》，建立对政法各部门重点岗位中层干部的科学考评和效能监察制度。兴文县政法委为中层以上干部和后备干部建立诚信法治档案，与干警各项晋职晋级，立功受奖考核挂钩。夕佳山法庭“温情放映室”被中央电视台法治栏目专题报道。高县对全县470余名执法人员的执法证件进行年审验证。

　　

　　（四）构建“三大体系”，协同推进多层次多领域依法治理。社会治理体系建设是一项系统工程，必须坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理。近年来，我市按照省委省政府的工作部署，重点通过抓网格化、大调解、治安防控“三大体系”的建设，筑牢基层平安建设底部根基。一是夯实基础，网格化服务管理体系全域覆盖。市委出台了《关于加强以信息化为支撑的网格化服务管理体系建设实施意见》，各区县按照“方便群众、易于管理”原则优化网格布局，健全信息平台，大力推行“一站式集中受理、专业式精确办理、贴心式特殊处理”服务方式，为群众提供“全方位、全天候、零距离”的便捷高效服务。全市共划分网格4568个，配备专兼职网格员4383人，录入各类基础信息960余万条，办理民生事件10余万件，四级联动服务管理体系初步建成，基本实现了“人在网中走，事在格中办”，网格中民生服务有人办理、矛盾纠纷有人调处、社情民意有人收集、政策法规有人宣传、治安和安全隐患有人发现、特殊人群有人关爱、重大事项有人报告，“小网格”拉动了“大治理”。二是深化联动，矛盾纠纷“大调解”体系建设提质增效。全面深化“大调解”体系建设，整合资源，完善行政调解、人民调解和司法调解“三调联动”机制，紧紧围绕征地拆迁、劳资纠纷、医疗纠纷、非法集资、环境污染、交通事故等重点领域和突出问题，建立健全专业性、行业性调解组织建设，把调解工作触角向区域经济发展焦点延伸、向城市建设重点领域延伸、向园区建设难点延伸、向社区（村）多发矛盾场所延伸，落实多元化举措，严格刚性化考核，定期分析研判矛盾纠纷动态，全程跟踪，动态化解。完善领导包案制，实行“重点大事”领导亲自调；强化部门负责制，实行“专业难事”行业帮助调；逗硬网格责任制，实行“日常琐事”网格及时调；完善社会协同制，实行“民间小事”群众参与调，基本确保了“小事不出村（社区）、中事不出乡镇（街道）、大事不出区（县）”。三是法治引领，立体化社会治安防控体系建设全力推进。紧紧抓住人民群众反映强烈、影响社会和谐稳定、制约平安建设深入开展的突出问题，一个一个地攻坚克难，确保全市社会大局持续稳定，人民群众安全感稳步提升。切实维护了政治安全，强化对重点组织和重点人员分类管理，严厉打击“法轮功”、“全能神”等邪教组织的破坏活动，积极开展反渗透、反策划、反窃密、反间谍等工作，牢牢掌握意识形态工作主导权；切实维护了社会安全，深化社会稳定风险评估机制，完善实施细则和工作规范，逗硬评估结果应用，建立健全突出事件应急处置体系，分门别类制定完善预案，认真开展预案推演和实战演练；切实维护了公共安全，集中开展社会治安重点地区、重点场所和突出问题专项整治行动，保持对刑事犯罪活动的高压态势，加强对重要目标、重点行业的安全防范，以网格化、信息化、社会化为指向，进一步织牢街面、社区（村）、单位和行业场所、区域边际、虚拟社会线（路）治安防控六张防控网，健全打防管控一体化运作的立体化治安防控体系，全面加强食品、药品、生产安全监管；切实维护网络安全，强化网络管理，规范信息传播秩序，强化网络舆论引导，加强网络舆情监测，分析研判，及时发布权威信息，加强对社会热点、敏感问题的正面宣传，引导群众明辨是非、站稳立场，全面提升平安宜宾法治化水平。教育局采取“三查一治”（学校自查、部门排查、问卷调查和集中整治）工作方式，双线并进、多管齐下，全面加强校园及周边社会治安环境整治。江安县依托警用地理信息系统，在全县开展视频监控安装，门楼牌编订，“一标三实”核查，组建专职治安巡逻队“四个专项”行动，摸清家底，组建力量，为全域推进网格化服务管理奠定了坚实的工作基础。珙县组建专门的巡警大队，做实人控，完善巡防机制，大力提升了街面应急处置和治安防控能力，增强了群众的安全感。司法局关于组建第三方机构，创新医患纠纷调解机制，团市委“三位一体”预防青少年违法犯罪等工作经验在全省大会交流发言。安监局务实为民办实事的安全社区创建工作深受百姓赞誉。

　　

　　二、存在问题及原因

　　

　　社会治理体系建设是一项系统工程。无论是在政府行政管理层面还是在基层社会自治方面都存在许多新的困难和挑战，主要表现在以下几个方面。

　　

　　1.社会治理理念尚未形成，社会体制改革需向深水推进。一是观念转变难。与经济建设、政治建设、文化建设和党的建设相比，我市的社会建设相对滞后，城乡社会发展很不平衡。二是认识不到位。政府职能转移不彻底，对如何加强社会治理，如何解决社会治理中的深层次问题缺乏深入细致研究，缺乏有效的治理对策。一些领导干部未能树立新的社会治理观念，对政府部门职能和社会自治功能的理解还不够清晰，对强化社会治理和提升公共服务效能缺乏足够的认识。三是系统性不强。社会体制改革存在部门政策碎片化，工作方案缺乏系统性和针对性问题。四是公众参与不够，对政府存在缺乏自我管理意识，依赖心理重。

　　

　　2.维护群众利益，化解社会矛盾的社会治理机制体制需进一步创新。受长期高度化向单向传统思维定势影响，政府一直对自身的公共管理职能定位不清，对行政管理、市场管理和社会管理职能范围，职权边界划分不明晰、不合理、不准确。一方面，政府仍然管理一些不该管、管不好、管不了的事，普遍存在“以批代管”、“以罚代管”等问题；另一方面，有些该由政府兜底的事却没有管到位，优质公共服务和公共产品比较稀缺，群众诉求渠道不畅，多元化利益协调机制不够健全，存在部门壁垒现象。社会治理明显滞后于城市建设的进程，基层社会治理体系建设工作缺乏规范性的顶层设计，存在职责不明、头绪不清、理解不一、运转不畅、资源浪费等体制机制困惑。

　　

　　3.社会组织培育发展不够，公众参与社会治理的主体作用未能充分发挥。目前全市各级民政部门登记的1712个社会组织总体上讲三分之一是活跃的、三分之一是维持的、三分之一处于休眠。且公益类、慈善类社会组织不足10%，多数是行业性协会、社团和民办非营利性机构，有的行政色彩浓郁、有的活动经费缺乏、有的内部治理结构不合理，在数量、经济贡献、社会服务、人才队伍等方面都与现实需求之间存在差距，亟需顺应形势、改革突破、创新发展。

　　

　　4.社会治理方式单一，要素保障不够。一是法律支撑有待完善。面对社会形态的多样性、复杂性和社会治理多元主体性的新情况、新形势，急需建立完善相应的法律法规体系加以保障，确保依法治理工作的针对性和合法性，但目前基本上是依据上级红头文件要求开展机关工作，法律法规支撑力度不足，面临的法律风险较大。二是组织架构不够明晰，社会治理体系现代化建设虽然已经上升为国家战略，但全国无统一的组织领导模式，也没有明确专门的工作部门，特别是综治委去年恢复为社会治安综合治理委员会后，大大缩减了成员单位按照职权法定的要求，市综治办根本无法统筹相当数量，政府部门应当及时提升社会治理工作，部分市级部门往往认为，社会治理是综治办的事，与自己部门业务工作结合不够，存在“两张皮”现象。推动社会治理工作迫切需要领导给力，也很有必要加强组织架构重建。三是责权匹配不太合理，人员力量和工作任务不相适应、公共治理权和工作职责不相匹配是当前基层社会治理存在的最突出问题。特别是在乡镇（街道）社会治理各项工作的具体开展基本上都由综治工作人员承担。在机构撤并、人员缺乏、年龄老化和“两所一庭”力量薄弱的情况下，应付日常工作往往都非常吃力，创新动力更是不足，而村（社区）情况则更为严峻，“上面千条线，下面一根针”，县、乡各项工作最终得靠村（社区）干部执行，社区（村）工作的“行政化”倾向日趋严重，自治功能难以发挥，无限的责任和低廉的报酬导致村（社区）工作人员要承担巨大的工作压力，流失比较严重。四是常态工作不足，社会治理工作无完善的财政支撑体系。目前基层社区（村）承担着网格化服务管理，特殊人群服务管理、治安防控、矛盾纠纷、排查化解等大量社会管理类工作事务、财政安排的经费只能满足基本办公需要，大量的基础性社情民意收集和及时回应处置无专门经费保障，多数社区（村）选血功能不足，自治工作的开展受到严重的经费制约。

　　

　　5.基层社会治理资源整合不够。一是一线法治人员分散、力量不足。边远基层多数派出所仅有2名警察，人民法庭仅有2名法官和1名书记员，司法所仅有1名工作人员，这对执法司法规范化建设带来严峻考验。二是底数摸不清、情况不明。由于部门统计口径不一和工作标准不同，造成基层相关信息不对称、数据不属实、平台不关联、基层工作重复人力物力浪费、数据千差万别。三是存在条块分割、部门各自为阵。在信息化建设、扶贫救困、执法监管等方面缺乏部门协同联动和上下互动。四是政府公共资源闲置，社会资源未被激活，有效利用机制缺乏。公共资源和社会资源转化为社会公益资本的意思淡薄，公益创投和公益创业尚未起步。

　　

　　三、工作建议和对策

　　

　　1.更新观念，凝聚共识。进一步学习贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会有关社会治理体系和社会治理能力现代化建设相关精神以及习总书记系列讲话精神，进一步转变观念、提升认识，认真分析当前国际国内形势，增强各级领导干部和广大群众的政治责任感和时不待我紧迫感，凝神聚力、推动社会治理创新。

　　

　　2.党政主导，创新推动。一是建议我市参照广东做法，设立市委社会工作委员会（加挂城市文明局牌子），在不突破机构编制总量控制的前提下，撤并部分党委议事协调机构，剥离和整合部分政府部门职权，组建全新的社会治理和城市文明建设工作机构，确保我市社会治理体系建设高位推进、高点开局、高效利民。二是以市委市政府名义尽快制定关于创新基层社会治理的意见和关于重构基层社会治理模式的实施方案，明晰社会治理体系建设“路径图”和“时间表”，有序推进基层治理各项改革，力争用3-5年时间构建起以党组织为核心、自治组织为主体、社区（村）服务中心为平台、经济组织为基础、群众组织和社会组织为协同、公众参与为路径的基层社会治理新格局，确保市委2365战略顺利实施，确保基层社会安定有序、人民群众安居乐业。三是深入推进体制机制改革，为社会发展让渡空间。大力推进政府职能转移，全力打造人民满意政府，为完善治理体系，提升治理能力提供有力保障，推动“三单管理”，用政府权力的“减法”换取市场活力和社会定力的“加法”。四是探索基层社会治理重构路径，努力开创基层社会协同善治新格局，大力加强城乡社区（村）建设，积极发展基层协商民主，进一步完善“两代表一委员”基层听询、专访、调研，代言新机制，积极组建社区参政理事会，村（居）议事监事会等民主议事和决策机构，完善网格化服务管理运行机制，推动社区治理从重管理向重服务转变。

　　

　　3.系统谋划，补齐“短板”。一是坚持问题导向，将社会治理创新重点项目列入“十二五”规划，以科学规划为引领，加快推进社会治理实事项目落地实施。二是建议将社会治理工作平台整合，打破部门系统单线壁垒，实现信息系统集成，工作流程再选。建立统一高效、规范运行、层级明确、职责明晰的基层社会治理大平台、大体系、大系统，实现百姓进一门能办事，入一网办成事。三是加大人员编制投入。通过调配行政编制，增核事业编制、公益性岗位以及其他用工形式，保障基层网格管理员、警辅人员、消防文职人员等社会管理服务人员的连续性和长期性，有条件的地区可以探索适当增加一名法治协理员作为村（社区）常职干部，确保基层依法治理工作有人抓有人管。四是建立健全基层社会治理经费保障机制。建立财政对社会治理工作预算自然增长机制，加大对困难地区的一般性转移支付力度，全面推行社区（村）公共服务事项准入制度，区县职能部门委托承办事项，要按“费随事转”要求拨付相应工作经费。五是健全工作体系，构建平安和谐社会治理模式。打破条块分割，推动基层治理结构垂直式向扁平化发展，逐步实现社会管理和公共服务社区化、协作化、一体化，建立完善以公安派出所为骨干、以义务治安巡逻队为刻度、以社区物业保安和社区治保委为基础的群防群治体系，切实维护基层和谐稳定，推广社区民生事项意见收集、公开听证、民主决策、执行督办、群众评议“五步办理法”和“四议两公开一监督”工作法，充分发挥辖区群团枢纽性组织和社区组织作用，确保社情民意“零盲点”，矛盾纠纷“零激化”，社区服务“零距离”，共建共识“零障碍”。

　　

　　4.先行先试，率先突破。近年来，我市先后承担了中、省10余项社会治理重点工作创新试点任务，但几乎都是对口部门在打主力，协同力量没有完全跟进、试点成效不如预期，为此建议能否像抓工业一样，在条件成熟的部分区县率先设立社会治理创新示范园，在政策、资金、资源、人才等方面给予工业园区相似的支持。同时配套设立社会治理专项资金，组建社会领域国有投资公司开展公益创投，带的公益创业和公益就业。开辟社工人才交易市场，搭建社会资源公共交易平台，规范政府购买服务方式，建设一批特殊人群服务管理非营利性机构，培养一批专业化、职业化的社会企业家，充分发挥园区多元化发展效应。

　　

　　5.智慧治理，科学指导。一是将社会治理信息化建设纳入智慧宜宾战略部署，加强互融互通信息平台建设和大数据应用。二是加快推进社会治理智库建设，依托宜宾学院等高校科研资源和相关部门公共服务资源，尽快成立宜宾市社会治理创新促进会和公共危机应对研究中心，为市委、市政府和各级各部门科学决策提供有力的智力支持。三是选派更多机关中层以上干部到贫困、后进的村（社区）当“第一书记”，全力推动扶贫攻坚和基层依法治理。四是建立完善科学的社会治理绩效评估和社会评价体系，构建适合形势发展的责任制，帮助区县充分挖掘治理能力优势，找准进一步提升治理能力的科学途径。

　　

　　6、修复生态、共治共享。一是加强正面宣传，注重舆论导向。以培树典型为主，重点宣传报送各级各部门社会治理战线的新典型、新经验、新亮点、新成效，修复社会生态环境，营造良好的舆论氛围。二是充分培育和发展社会组织，推动形成多元共治社会新常态。把推动公众参与社会治理作为社会体制改革的重要内容，大力培育发展和规范管理各类社会组织，积极打造志愿服务品牌，全面提升城市品位。三是做实12345城市综合信息平台，畅通民生信息和群众诉求反映渠道，建立信息反馈处理机制和社会政策评议机制，提升党的回应力和公信力。